ACUERDOS

Acuerdos migratorios Cuba- EEUU

ANTECEDENTES

La política migratoria de los Estados Unidos ha respondido tradicionalmente a los intereses de su política exterior en general. Esta verdad se hace muy evidente en el caso de sus relaciones migratorias con Cuba después del triunfo de la Revolución.

Antes del 1ro de enero de 1959 la emigración permanente y temporal de ciudadanos cubanos hacia los EEUU, sin ser estimulada, era relativamente alta en comparación con el resto de los países del área de Centroamérica y el Caribe. Entre los años 1950-1958, unos 65 200 cubanos fueron admitidos en los EEUU como inmigrantes permanentes (más que todos los provenientes de países de Centroamérica y el 53% de los del Caribe). Sólo en 1956 emigraron hacia ese país 15 000 cubanos.

También el número de visitantes temporales era considerablemente alto en esos años. Durante 1958 viajaron con visa temporal a los EEUU más de 72 600 cubanos.

Después del triunfo revolucionario, la política migratoria de los EEUU hacia Cuba ha estado encaminada a estimular la emigración, tanto legal como ilegal, y se ha convertido en un importante instrumento de la política hostil del Gobierno norteamericano, dirigido a crear a Cuba dificultades tanto internas como también en el plano internacional

CRONOLOGIA DE LOS ACUERDOS MIGRATORIOSCUBA-EEUU

Cronología de los principales momentos que han marcado las relaciones migratorias entre Cuba y los Estados Unidos, después de enero de 1959.

1ro enero 1959 .

A partir de este momento las autoridades norteamericanas dieron un tratamiento preferencial a los inmigrantes cubanos, primero, ofreciendo protección a los criminales batistianos y acogiendo a la alta burguesía afectada por las medidas nacionalistas y antimperialistas del Gobierno Revolucionario, después, incentivando las salidas de profesionales y técnicos calificados, como parte de su política para impedir el desarrollo económico y social de Cuba. Por esta razón, todos los cubanos que arribaban a territorio de los EEUU recibían el status de "refugiados", y la Administración de Eisenhower determinó crear, en diciembre de 1960, el Centro de Emergencia para Refugiados Cubanos en Miami. El término "refugiado" se usó indiscriminadamente y sin bases legales, para desacreditar en el plano exterior la imagen de la Revolución, sin tomar en consideración criterios jurídicos internacionales sancionados por la Convención sobre el Status de Refugiado, de 1951, ni el Protocolo de Naciones Unidas, de 1967.

28/06/62.

El Presidente Kennedy firmó la Ley Pública 87-510, conocida como Acta de Asistencia a la Migración y los Refugiados del Hemisferio Occidental, dirigida fundamentalmente a canalizar la emigración desde Cuba. Habían fallado en su intento de destruir la Revolución por la vía militar (Bahía de Cochinos, bandas contrarrevolucionarias, etc.) y a través del bloqueo económico, por lo que el gobierno de los EEUU vio el aspecto migratorio como crucial para sus propósitos anticubanos. Con esta Ley se pretende hacer ver que todos los cubanos que intentan emigrar lo hacen porque son perseguidos por sus "opiniones políticas contrarias al régimen", a la vez que se hace de la emigración de cubanos hacia los EEUU un problema de "seguridad nacional". A través de esta Ley se crearon condiciones financieras especiales para apoyar a los inmigrantes cubanos.

Después de la "Crisis de Octubre", el Gobierno de los EE.UU. incrementó su ofensiva para incentivar las salidas ilegales desde la isla, a cualquier precio, a la vez que se limitaron en extremo las posibilidades de emigración legal. Por razones propagandísticas se quería demostrar con ello que la Revolución cubana era un fracaso. También se utilizaron artificios legales. Por ejemplo, a los que llegaban a Miami directamente desde Cuba, incluyendo a los secuestradores y otros delincuentes, se les consideraba "refugiados" y se les garantizaba la entrada de inmediato, mientras que a los cubanos que intentaban entrar en los EE.UU. desde terceros países se les consideraba extranjeros y eran sometidos al proceso normal de inmigración. Como respuesta a estas jugarretas, el 28/9/65 Fidel pronunció un discurso criticando esta política subversiva y anunciando la apertura del Puerto de Camarioca para todo aquel emigrante cubano, residente en los EE.UU., que quisiera venir a buscar a sus familiares. El puerto estuvo abierto, para este propósito, hasta el 03/11/65.

03/10/65

El Presidente Johnson firmó el Acta de Inmigración y Nacionalidad, que significó un cambio sustancial de la política migratoria de los EE.UU.. Por medio de esta ley, el tema de la migración cubana se analiza de forma diferente a como se había hecho hasta ese momento. Se creó una Comisión Selecta sobre la Inmigración para el Hemisferio Occidental, entre cuyas tareas estaba el análisis de las leyes de los EE.UU. sobre la inmigración desde este hemisferio y el reajuste del status de los "refugiados" cubanos. La Comisión hizo énfasis en que las leyes de inmigración tienen que tener en cuenta las condiciones de trabajo en los EE.UU., la seguridad y las relaciones internacionales en el hemisferio occidental.

01/12/65

Se efectuaron negociaciones entre los Gobiernos de Cuba y los EE.UU., a través de la Embajada Suiza en La Habana, para coordinar las entradas y salidas de emigrantes cubanos. Comenzó el llamado "puente aéreo" de Varadero del cual fueron excluidos los técnicos y profesionales esenciales para el desarrollo de Cuba, los jóvenes en edad de Servicio Militar y los presos contrarrevolucionarios.

02/11/66

El Presidente. Johnson firmó la Ley Pública 89-732, conocida como Ley de Ajuste del Status de los Refugiados Cubanos, una excepción de la legislación migratoria de los EE.UU., diseñada especialmente para lo que llaman "refugiados" cubanos. La misma ofrece un tratamiento preferencial para los inmigrantes de origen cubano en cuanto a la legalización de su status de residentes, que contrasta con las restricciones legales que se aplican a cualquier otro extranjero. En la práctica, la ley establece que cualquier ciudadano cubano o natural de Cuba que entre en los EE.UU., por cualquier vía o medio y en cualquier condición, después del 1ro de enero de 1959, y que haya permanecido en los EE.UU. por un período no menor de un año, puede recibir la condición de residente permanente si presenta una solicitud con tal motivo. De esa manera, recibiría una visa de inmigrante y un permiso de residencia permanente, válido desde treinta meses antes de haber presentado la solicitud o desde la fecha de su arribo a territorio de los EE.UU., según cual de los dos períodos sea mayor. Este tiempo les sirve como parte de los cinco años necesarios para recibir la ciudadanía norteamericana.

Bajo este criterio de estímulo a la emigración desde Cuba, todos los cubanos que ingresaban a los EE.UU. por el puente aéreo eran incorporados a la cuota de inmigración anual para todo el hemisferio occidental (120 000). Los otros inmigrantes de América Latina tenían que esperar hasta seis meses después de reunir todos los requerimientos para ser aceptados, y estaban atados al sistema de cuotas. La Administración . Johnson usó esta ley para alentar la salida de técnicos y profesionales y utilizó el símbolo "refugiado" para movilizar la oposición a Cuba en la región.

06/04/73

La Administración Nixon suspendió definitivamente el puente aéreo. Entre las causas que llevaron a esta acción se incluye una nueva percepción de la "naturaleza temporal del régimen en Cuba". También hubo oposición en el Congreso a seguir financiando el Programa de Refugiados Cubanos con fondos del Departamento de Bienestar Social, Salud y Educación, y un cuestionamiento acerca del alto costo relativo del puente, que afectaba los fondos del Departamento de Estado. De 1961 a junio de 1972 el Programa de Refugiados Cubanos costó al Gobierno de los EE.UU. unos 727 millones de dólares.

Abril a Oct. 80. A principios de 1979, como resultado del diálogo entre la Comunidad Cubana en el Exterior y el Gobierno Revolucionario, se acordó permitir a los inmigrantes cubanos, fundamentalmente a los residentes en los EE.UU., visitar Cuba, y contribuir a la reunificación familiar a través de la salida de presos y expresos contrarrevolucionarios.

Con la intención de crear problemas a la Revolución, el Servicio de Inmigración y Naturalización de los EE.UU., deliberadamente entorpeció el proceso de otorgamiento de visas para viajar a ese país, dando la impresión de que los obstáculos los creaba Cuba y promoviendo el descontento entre los que querían viajar a los EE.UU.. Por diferentes vías, los sectores de "línea dura" hacia Cuba reanudaron con fuerza sus campañas para incentivar las salidas ilegales y la desobediencia civil. Esto llevó a que algunos delincuentes entraran por la fuerza en varias Embajadas latinoamericanas en La Habana en los primeros meses de 1980. La muerte de un custodio cubano en la Embajada de Perú y la posterior entrada de más de 10 mil antisociales en esa Misión diplomática, llevaron a que el Gobierno de Cuba denunciara aquella nueva patraña desestabilizadora y permitiera lo que se llamó el "puente marítimo Mariel Cayo Hueso", por medio del cual salieron hacia los EE.UU. más de 125 mil apátridas.

Coincidiendo con esta situación la Administración. Carter, en su último año de gobierno, aprobó el 17 de marzo de 1980, la Ley para Refugiados por la cual se prohibía garantizar a los "marielitos" el status de refugiados ya que, por primera vez después del triunfo de la Revolución, se establecía que incluso los cubanos tenían que ser sometidos a un proceso legal para ser admitidos como refugiados y determinar si se les da o no el asilo, como establece el Protocolo para Refugiados de las Naciones Unidas.

20/06/80

La Administración Carter decidió conceder a los "marielitos" la categoría temporal de "entrante" (este mismo status se concedió a los haitianos que llegaron a los EE.UU. por ese tiempo), por considerar que esos cubanos indocumentados no clasificaban como refugiados y que la entrada incontrolada de un gran número de extranjeros, entre los que aparentemente venían algunos "excluibles", podía causar problemas al país.

22 y 23/12/80

Representantes de Cuba y los EE.UU. se reunieron en Nueva York para discutir asuntos migratorios. Los norteamericanos expresaron su oposición a que se produzca una nueva emigración masiva por los dramáticos problemas que trajo el Mariel, en particular por "la exportación de criminales y enfermos mentales lo cual es percibido como un acto hostil y cínico".

Señalaron que era posible llegar a un acuerdo que permita la salida legal y ordenada de ciudadanos cubanos hacia los EE.UU. (una cuota de hasta 20 000 emigrantes por año, la aceptación de una cuota anual adicional durante tres años de 6000 a 7000 expresos y sus familiares y cantidades ilimitadas de emigrantes cubanos con familiares de ciudadanía norteamericana residentes en los EE.UU.), pero pusieron como condición lo que para ellos es prioridad principal dentro del proceso negociador:, que Cuba aceptara el retorno de algunos de los que salieron por el Mariel y que ellos consideran como "excluibles" (en aquel entonces 1760 que estaban en las cárceles, más unos 500 "enfermos mentales" y unos 200 voluntarios).

La parte cubana solicitó una cuota mínima de emigrantes de 40 mil anuales y se opuso, por razones de carácter político, social y de opinión pública, al regreso a Cuba de los calificados como "excluibles", señalando que cualquier decisión al respecto tendría que ser previamente analizada.

Otra de las condiciones que puso era la devolución o sanción, por parte de las autoridades norteamericanas, de las personas que arriben a su territorio mediante el secuestro de embarcaciones o aeronaves cubanas.

La delegación de los EE.UU. indicó su disposición a continuar las conversaciones el 12 de enero de 1981 en Washington, con vistas a alcanzar un acuerdo definitivo.

12 al 16/01/81

Para dar continuidad a las conversaciones migratorias de dic./80, delegaciones de Cuba y los EE.UU. se reúnen en Washington. La parte norteamericana presentó una propuesta de acuerdo y una carta de implementación de éste, en que se expresaba su disposición a aceptar compromisos a largo plazo, siempre y cuando Cuba se comprometiera a recibir a los calificados como "excluibles". Reiteraron que aceptarían hasta un máximo de 20 mil emigrantes anuales que clasifiquen según sus leyes migratorias pero plantearon su derecho a devolver cierto número de presos, e incapacitados físicos y mentales, y a cubanos que llegasen a ese país con posterioridad a la firma del Acuerdo y violasen sus leyes. Además expusieron su disposición a poner en vigor el Tratado sobre Secuestros de Naves Aéreas y Marítimas suscrito en 1973 y denunciado por Cuba a raíz del atentado al avión cubano en Barbados.

La parte cubana propuso que los EE.UU. admitieran en su territorio a 20 000 inmigrantes por año; que Cuba recibiría hasta 3 mil ciudadanos cubanos residentes en los EE.UU. que voluntariamente deseen regresar, siendo prerrogativa del Estado cubano decidir a quiénes concede dicha autorización (esto fue rechazado por los norteamericanos "ya que el principio de voluntariedad no era aceptable ni negociable") y, por último, que a los efectos de facilitar el traslado de las personas objeto de este acuerdo, "cada parte tomará las medidas y disposiciones que permitan el establecimiento de líneas de transporte aéreo y marítimo de pasajeros normales y regulares entre ambos países".

La esencia de las contradicciones en las conversaciones residió en la forma de selección de las personas que los EE.UU. deseaban devolver a Cuba. El proceso negociador quedó suspendido ya que no hubo acuerdo en esta ronda de conversaciones y el Departamento de Estado emitió un comunicado público al término de ellas, señalando que no se hicieron planes con vistas a subsiguientes reuniones.

El 20 de enero de 1981 tomó posesión de la presidencia Ronald Reagan.

12 y 13/07/84

Delegaciones de Cuba y los EE.UU. se reúnen en Nueva York para celebrar conversaciones migratorias. La parte norteamericana planteó el regreso a Cuba de no más de 5 000 "excluibles" por haber cometido crímenes graves, además de un grupo reducido de personas que habían emigrado por el Mariel y deseaban regresar de manera voluntaria. En esa ocasión entregaron un a relación actualizada de las personas que querían deportar.

La delegación cubana, encabezada por el compañero. Ricardo Alarcón, insistió en que debía llegarse a compromisos claros de que, en lo adelante, no se toleraría el intento de entrar ilegalmente a los EE.UU.. Por su parte, la representación norteamericana indicó estar dispuesta a darle un tratamiento normal a la emigración de cubanos a los EE.UU., consecuente con las normas que aplican en sus relaciones migratorias con otros Estados.

04/11/84

La Administración Reagan, que desde su llegada a la Casa Blanca se había empeñado en resolver el status de los "marielitos", anunció un plan para comenzar a procesar a los cubanos "entrantes" según lo previsto en la Ley de Ajuste del Status de los Refugiados Cubanos de 1966. Nuevamente se daba tratamiento preferencial a los inmigrantes cubanos.

14/12/84

La Administración Reagan siguió interesada en lograr la devolución a Cuba de los "excluibles". Esto los llevó nuevamente a la mesa de negociaciones con el Gobierno cubano y luego de tres rondas de conversaciones, el 14/12/84 se firmó un Acuerdo de Normalización de las Relaciones Migratorias entre los dos países por el que Cuba aceptó recibir de vuelta a 2746 ciudadanos cubanos que habían salido por el Puerto de Mariel, considerados como "excluibles" por las leyes norteamericanas.

Por otra parte, los Estados Unidos se comprometieron a permitir la entrada anual de 20 000 cubanos que quisieran emigrar a ese país. Se daría prioridad a presos contrarrevolucionarios y sus familiares y a cubanos que tuvieran familiares con ciudadanía norteamericana. Este Acuerdo contempló un Comunicado Conjunto y un Acta de Ejecución.

20/05/85

Con la salida al aire de la mal llamada "Radio Martí", Cuba suspendió la aplicación de lo acordado en dic./84.

15/06/85

El Gobierno cubano anunció que, por razones humanitarias, se autorizaba la entrada a Cuba, en visita temporal, a personas de origen cubano residentes en los EEUU (que no estuvieran involucradas en actividades contrarrevolucionarios o pertenecieran a organizaciones anticubanas), en casos excepcionales y sin exceder los 2 500 visitantes al año.

08 y 09/07/86

A solicitud del Departamento de Estado de los EEUU se efectuaron en Ciudad de México negociaciones sobre asuntos migratorios y radio transmisiones. Las delegaciones de Cuba y los EEUU no lograron ningún acuerdo. La propuesta de Cuba de transmitir radio programas en frecuencia A.M. hacia los EEUU fue rechazada de forma no constructiva.

22/08/86

Como respuesta a nuestra decisión de suspender la aplicación de lo acordado en dic./84 por la salida al aire de "Radio Martí", la Administración Reagan emitió una Orden Ejecutiva llamada Suspensión de la Inmigración Cubana por el Presidente de los EEUU de América, por la cual se decidió suspender la entrada en los EEUU de toda persona de nacionalidad cubana, hasta que no se reanudara la aplicación de los Acuerdos Migratorios de 1984. Esta Orden prohibía otorgar visas a los cubanos que hubieran salido de Cuba desde el 22/8/86 y solicitaran entrar en los EEUU desde terceros países. Se establecían excepciones para familiares cercanos de ciudadanos norteamericanos (hijos, padres y cónyuges) y para presos contrarrevolucionarios, fundamentalmente.

Diciembre/87

Los Gobiernos de Cuba y los EEUU, mediante un nuevo Acuerdo alcanzado, decidieron reanudar la aplicación de los Acuerdos Migratorios de 1984 y, además, continuar negociaciones en torno a las transmisiones radiales en onda media desde un país al otro, con el fin de llegar a un acuerdo mutuamente aceptable, sobre la base del derecho internacional.

13/06/88

La FNCA firmó un "pacto migratorio" con la Administración Reagan, conocido como "Programa Exodo", mediante el cual se permitía la inmigración a los EEUU de unos 1 500 cubanos residentes en terceros países que hubieran salido de Cuba antes del 01/01/89. El pacto establece que esos cubanos no podrán recibir ayuda gubernamental.

20 y 21/06/90

Nueva ronda de conversaciones migratorias entre Cuba y los EEUU. La parte norteamericana expuso su evaluación positiva sobre el cumplimiento del Acuerdo Migratorio, señalando que "ha servido bastante bien, ha sobrevivido a algunas diferencias y ha seguido funcionando". Por su parte la delegación cubana apreció que el Acuerdo funcionaba pero no en la magnitud que ambas partes esperaban pues se concibió como un medio para "facilitar la emigración normal y legal", pero así no sucedía. Para esto se puso como ejemplo que los EEUU continúan admitiendo en su territorio a personas que salen ilegalmente del país, sin haber cumplido los trámites legales, mientras que el número de visas que se otorgaban era "muy bajo considerando las expectativas y las capacidades que ofrecía el propio Acuerdo".

La delegación norteamericana agradeció la cooperación recibida por las autoridades cubanas para procesar a los "excluibles", y la calificó de excelente.

Julio, Agosto/94

Se produjo la llamada "crisis de los balseros". Aprovechando la difícil situación económica por la que atravesaba el país tras la desintegración del campo socialista y la acumulación de descontento entre los que querían emigrar a los EEUU debido a que las autoridades norteamericanas entregaban de manera muy restrictiva las visas de inmigrantes, mientras que aceptaban a todos los que lograban llegar de forma ilegal a su territorio, nuevamente desde ese país se lanzó una campaña dirigida a incentivar la ilegalidad y la desobediencia civil. Esto motivó un creciente número de secuestros armados de embarcaciones y aeronaves lo que provocó la muerte de un combatiente de nuestras Tropas Guardafronteras e incluso, la salida a las calles habaneras de grupos de antisociales que cometieron actos vandálicos.

Por esta razón, el Gobierno Revolucionario decidió no seguir protegiendo las fronteras del país provocador de esta situación y abrir las nuestras, para que toda persona interesada en salir hacia los EEUU, lo hiciera sin restricciones. Por esta medida, más de 30 mil "balseros" abandonaron Cuba en el verano de 1994.

19/08/94

La Administración Clinton anuncia que no permitiría más el ingreso de cubanos que por vía ilegal y de forma desordenada intenten emigrar a los EEUU, que estos serían llevados a la Base Naval de Guantánamo. A pesar de ello, el flujo migratorio de balseros continuó.

01 al 09/09/94

En Nueva York se celebraron conversaciones sobre temas migratorios entre delegaciones de Cuba y los EEUU, y se adoptó un nuevo acuerdo dirigido a tomar medidas para asegurar que la migración entre los dos países sea segura, legal y ordenada. En el Comunicado Conjunto emitido, el Gobierno de los EEUU se compromete a que los emigrantes ilegales rescatados en el mar que intenten ingresar en ese país no podrán hacerlo, "sino que serán llevados a instalaciones de refugio fuera de los Estados Unidos". La República de Cuba, por su parte, tomará medidas para "impedir las salidas inseguras, usando fundamentalmente métodos persuasivos". Ambos Gobiernos se comprometieron "a tomar acciones oportunas y efectivas para impedir el transporte ilícito de personas con destino a los Estados Unidos" así como a "oponerse e impedir el uso de la violencia por parte de toda persona que intente llegar o que llegue a los Estados Unidos desde Cuba mediante el desvío forzoso de aeronaves y embarcaciones". La parte norteamericana aseguró que la migración legal total a los EEUU desde Cuba "será de un mínimo de 20 000 cubanos cada año, sin contar a los parientes inmediatos de ciudadanos norteamericanos".

Durante estas negociaciones se acordó "seguir conversando sobre la devolución de ciudadanos cubanos excluibles de los Estados Unidos" y se decidió realizar, a más tardar en 45 días, una próxima reunión para evaluar la puesta en vigor de las medidas tomadas.

24 al 26/10/94

En La Habana se reunieron representantes de Cuba y los EEUU para revisar el cumplimiento de los acuerdos tomados en septiembre/94 y se debatieron, entre otros, los siguientes temas: uso indebido de la Base Naval de Guantánamo para hospedar y procesar emigrantes ilegales, transmisiones radiales desde los EEUU que continúan alentando las salidas ilegales, procedimientos para asegurar la entrada anual de 20 000 cubanos, como mínimo, en los Estados Unidos.

Enero y abril/95

Se efectuaron sendas reuniones, similares a las anteriores, para chequear el cumplimiento de lo acordado en las rondas de conversaciones anteriores. Cuba volvió a plantear su preocupación por la falta de solución al problema de los refugiados cubanos radicados en la Base Naval de Guantánamo. Otros aspectos debatidos fueron el costo de las tarifas migratorias que Cuba aplica (muy alto, según los norteamericanos) y el intento de los EEUU de incorporar nuevos nombres en la lista de "excluibles" aprobada el 14/12/84, a lo que Cuba no accedió.

02/05/95

Delegaciones de Cuba y los EEUU emitieron una Declaración Conjunta, como nuevo acuerdo complementario al acuerdo del 9.9.94, en que se establecieron los siguientes compromisos: dar solución al problema de los ilegales cubanos en la Base Naval de Guantánamo mediante la aceptación mutua de que ingresarán en los EEU; devolución a Cuba de los emigrantes ilegales cubanos que sean interceptados en alta mar por las autoridades de los EEUU, o que entren ilegalmente en la Base Naval de Guantánamo, con el compromiso de que no se adopten represalias contra ellos al regreso a su lugar de residencia en Cuba; regreso a Cuba de los ciudadanos cubanos internados en la Base Naval de Guantánamo y que el gobierno de los EEUU considera "inadmisibles". Ambas partes reafirmaron el compromiso de tomar medidas para impedir las salidas peligrosas de Cuba que puedan significar un riesgo de pérdidas de vidas humanas , y de oponerse a los actos de violencia asociados a la emigración ilegal.

A partir de la emisión de la Declaración Conjunta del 2.5.95, se han efectuado otras 7 rondas de Conversaciones Migratorias entre delegaciones de Cuba y los EEUU (17 y 18 julio/95 en La Habana; 27 y 28 nov./95 en Nueva York; 4 y 5 dic./96 en La Habana; 16 y 17 julio/97 en Nueva York; 2 dic./97 en La Habana; 30 junio/98 en Nueva York y, la última, el 4 dic./98 en La Habana). En todas ellas se ha seguido chequeando el cumplimiento de los acuerdos alcanzados en este terreno.